هدفمند کردن یارانه‌ها در ترازوی تجربه دیگران

اگر روزگاری تخصیص یارانه به برخی از  کالاها برای دولت‌های امروزی فضیلت بود و کمک به اقشار آسیب‌پذیر به شمار می‌رفت، در این روزگار، سویه دیگر سکه رخ نموده و این فضیلت رنگ باخته است. از حدود سه دهه پیش، به دنبال بحران بدهی‌ها و رکود جهانی برخی کشور‌های شرق آسیا، آمریکای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا به دلیل پرهزینه بودن یارانه‌ عمومی کمر به حذف یارانه‌ها بستند. چرا که با توجه به افزایش جمعیت و افزایش قیمت کالاها و خدمات در بازارهای جهانی، بارمالی دولت‌ها افزایش یافت.

مطالعات انجام شده در وزارت رفاه در مورد كشورهاي منتخب (لهستان، بلغارستان، اندونزي، چين، تركيه، الجزاير، مصر، تونس و يمن) كه از نظر ساختار اقتصادي شباهت نزديكي با ايران دارند، نشان مي‌دهد كه هر يك از اين كشورها متناسب با شرايط ويژه خود از شيوه خاص يا تركيبي از شيوه هاي مختلف بهره جسته‌اند. غالب كشورها، انتخاب خانوارهاي فقير را براساس آزمون وسيع انجام داده اند و درآمد خانوارها به عنوان شاخصي براي انتخاب مستحقين مورد استفاده قرار گرفته كه از آن جمله مي توان از آمريكا، هندوستان، برزيل و اردن نام برد. در اين مطلب به چند نمونه از تجربه هاي هدفمند كردن يارانه ها در كشورهاي ياد شده اشاره مي شود.

 زيگزاگ مصري ها

تجربه هدفمند كردن يارانه ها در مصر نشان مي‌دهد كه اين كشور ابتدا به يك باره يارانه ها را حذف و قيمتها را افزايش داد اما به دليل تبعات اجتماعي مجبور به عقب نشيني و توقف طرح شد و در نهايت به اجراي تدريجي هدفمند كردن يارانه ها تن داد.

برنامه يارانه مواد غذايي مصر از زمان جنگ جهاني دوم شروع شد. اين برنامه در ابتدا بر سهميه بندي سختگيرانه كالاها با تضمين قابليت دسترسي به آنها در سطح قيمت هاي پايين تر براي تمامي مصرف كنندگان تاكيد داشت. در سال 1941 يارانه هاي عمومي شامل روغن، شكر، چاي و نفت سفيد بود اما در طول زمان فهرست كالاهاي يارانه اي افزايش يافت و در سال 1980 به 18 قلم كالا رسيد. كالاهاي يارانه اي از طريق سهميه ماهانه به خانوارهايي كه داراي كارت هاي سهميه بودند توزيع مي شد و به طور موثر عموم مردم را تحت پوشش قرار مي داد.

علي رغم پوشش همگاني، هزينه برنامه يارانه در طول دهه هاي 1950 و 1960 اندك بود اما در طول دهه 1970 هزينه هاي مالي يارانه به ميزان قابل توجهي افزايش يافت. اين روند با رشد سريع جمعيت تشديد شده و با كاهش ارزش پول ملي وخيم تر گرديد. روند فزاينده هزينه هاي مالي يارانه تا آخر دهه 70 تداوم يافت و در سال 1980 نسبت اين هزينه ها به كل مخارج دولت به اوج خود رسيد. از آن سال به بعد اين روند آهنگ كاهش به خود گرفته است.

با اوج گيري هزينه هاي مالي يارانه ها ، ايجاد عدم تعادل هاي كلان اقتصادي و تشديد بدهي هاي خارجي در سال 1977 كشور مصر با حمايت صندوق بين المللي پول به اصلاح نظام يارانه ها اقدام كرد. اين اقدام با افزايش يك باره قيمت كالاهاي يارانه اي شروع شد. ولي علي رغم تدابير انديشيده شده به علت تبعات اجتماعي، اين برنامه متوقف شد. لذا اين كشور به ناچار به اصلاح تدريجي نظام يارانه در طول دهه 1980 روي آرود.

اين در حالي است كه بانك جهاني طي تحليلي از هدفمند كردن يارانه ها در مصر اعلام كرد عدم دسترسي به اطلاعات اقتصادي دقيق خانوارها باعث شكست برنامه هاي دولت در اين بخش شده است. بانك جهاني پيشتر گزارش جامعي را در مورد انجام اصلاحات اقتصادي در مصر پرداخته و با اشاره به ناكارآمدي نظام پرداخت يارانه ها در اين كشور خواهان انجام اصلاحات حساب شده در اين زمينه شده است. از نظر بانك جهاني اصلاحات در بخش يارانه هاي مصر بايد در دو بخش مواد غذايي و انرژي در مصر به اجرا گذاشته شود. بانك جهاني در بحث از يارانه مواد غذايي اين بخش را مهم ترين بخش شبكه تامين اجتماعي در مصر معرفي كرده ايت. براساس اين گزارش يارانه مواد غذايي بيش از دو درصد توليد ناخالص داخلي مصر طي سال 2005 ميلادي را به خود اختصاص داده است.

نظام پرداخت يارانه در مصر ناكارآمد بوده و يك چهارم تا يك سوم افراد فقير اين كشور از اين يارانه ها بهره كافي نمي گيرند . علت اصلي بالا بودن هزينه هاي پرداخت يارانه هاي مواد غذايي در مصر، غيرهدفمند بودن آن است. به طوري كه بخش زيادي از يارانه ها به اقشار ثروتمند اختصاص مي يابد. در مقايسه با ديگر كشورها، نظام پرداخت يارانه در مصر به شدت ناكارآمد و همراه با هزينه هاي بالا بوده است. كارايي نظام پرداخت يارانه ها بي شك موجب افزايش مصرف اقشار فقير و آسيب پذير خواهد شد.

آمارهاي رسمي نشان مي‌دهد كه بخش زيادي از افراد فقير يارانه مواد غذايي را دريافت نمي‌كنند. 25 درصد مردم فقير مصر از بخش زيادي از يارانه ها محروم هستند. اين مساله نشان مي دهد برنامه دولت مصر براي پرداخت يارانه هاي مواد غذايي ناكارآمد و ناموفق بوده است. مساله ديگر اين است كه حتي اگر افراد فقير يارانه پرداختي دولت را دريافت كنند اين رقم براي رهايي بخشيدن آنها از فقر به هيچ وجه كافي نيست. آمارها نشان مي دهد كه تنها پنج درصد افراد فقير مصر توانسته اند با پرداخت يارانه ها از شر فقر اقتصادي خلاص شوند كه اين رقم بسيار پايين است. براساس گزارش بانك جهاني نقطه ضعف بزرگ نظام پرداخت يارانه موادغذايي مصر، اقلام بسيار زيادي است كه دولت مصر براي مصرف آنها يارانه مي پردازد.

مساله مهم ديگري كه موجب شكست برنامه هاي پرداخت يارانه در مصر شده است، عدم دستيابي به اطلاعات اقتصادي خانوارهاي اين كشور است. مسلماَ بدون دستيابي به اطلاعات شفاف و دقيق امكان اجراي دقيق برنا‌مه‌هاي اقتصادي ميسر نخواهد بود.

  يك تجربه موفق

از سوي ديگر، بانك جهاني با موفق خواندن تجربه تونس در هدفمند كردن يارانه ها اعلام كرده است كه با انجام اين كار سهم يارانه ها در توليد ناخالص داخلي و هزينه هاي دولتي به نصف كاهش يافته و سطح زندگي اقشار فقير ارتقاء پيدا كرده است.

براساس گزارش بانك جهاني بسياري از كشورهاي در حال توسعه به خصوص كشورهاي خاورميانه و شمال آفريقا به دليل نگراني از سوء تغذيه و تامين رفاه اجتماعي اقشار فقير، يارانه هاي سنگيني را به مواد غذايي اختصاص مي دهند. در عين حال افزايش تورم و رشد جمعيت موجب رشد چشمگير يارانه ها در كشورهاي منطقه طي سال هاي اخير شده و اين مساله هزينه هاي مالي سنگيني را به دولت هاي منطقه تحميل كرده است.

از اين رو انجام اصلاحات در بخش يارانه ها طي سال هاي اخير مورد توجه اين كشورها قرار گرفته است. اما تاريخ نشان مي دهد قطع يا كاهش يارانه ها موجب گسترش تنش هاي اجتماعي در بسياري از كشورها از جمله تونس، مراكش، مصر، جمهوري دومنيكن، سودان ، ليبريا و به تازگي در اردن شده است.

دولت تونس در دهه 1980 به منظور كاهش بار مالي يارانه ها در بودجه اقدام به اجراي برنامه پرداخت هدفمند يارانه ها نمود. اين برنامه حمايت گروه هاي سياسي را به همراه داشت. دولت تونس اصلاحات زيادي را در سيستم پرداخت يارانه ها اجرا كرد و با اجراي اين برنامه يارانه ها را به گروه هاي درآمدي پايين اين كشور پرداخت نمود و گروه هاي ثروتمند را از يارانه ها محروم كرد . دولت تونس فروش اقلام غذايي با كيفيت و غير يارانه اي را آزاد اعلام كرد و هم اكنون اين گونه اقلام غذايي با قيمت آزاد در بازار اين كشور به فروش مي‌رسد.

براساس تحقيقات انجام شده اكنون كه نزديك به يك دهه دهه از اصلاحات مذكور مي‌گذرد مشخص شده است اين اصلاحات راهكار مؤثري براي كاهش هزينه‌هاي مالي دولت از يك‌طرف و ارتقاي سطح زندگي اقشار فقير از طرف ديگر بوده است.

اجراي طرح هدفمند‌كردن يارانه‌ها در تونس در كوتاه‌مدت تنش‌هاي اجتماعي به‌دنبال آورد اما در درازمدت به كاهش تنش‌هاي اجتماعي كمك كرده است.

نتايج نظرسنجي‌ها و مصاحبه‌هاي مطبوعاتي انجام‌شده نشان مي‌دهد مردم تونس اين اصلاحات را به عنوان اصلاحات ضروري و لازم در اقتصاد تونس پذيرفته‌اند.

برنامه‌هاي اجراشده در تونس مي‌تواند الگوي مناسبي براي ديگر كشورهاي درحال توسعه درزمينه هدفمندكردن يارانه‌ها باشد.

تونس هم طي دهه‌هاي گذشته مثل ديگر كشورهاي درحال توسعه به پرداخت يارانه‌هاي سنگين به مواد غذايي عادت كرده بود. سيستم پرداخت يارانه‌ها در تونس كاملاً شكست خورده، ناكارآمد و مستلزم هزينه‌هاي بالايي بود و بخش زيادي از منابع مالي دولت را به خود اختصاص مي‌داد. تونس پيش از اين به اقلام زيادي از مواد غذايي يارانه پرداخت مي‌كرد و نكته قابل ذكر اينكه  بخش زيادي از مردم حتي ثروتمندان هم از اين يارانه‌ها استفاده مي‌كردند.

اصلاحات در سيستم توزيع يارانه‌ها به‌طور دقيق در اوايل دهه 1980 ميلادي توسط سياستگذاران تونس به اجرا گذاشته شد. در نخستين گام، يارانه برخي از مواد غذايي حذف شد. تنش‌ها و مخالفت‌هاي سياسي موجب شد تا اصلاحات بيشتر در اين سيستم تا پايان دهه 1980 ميلادي به تأخير افتد.

  افزايش تورم 33 درصدي در لهستان

اين در حالي است كه بررسي تجربه هدفمندكردن يارانه انرژي در لهستان نشان مي‌دهد، حذف يارانه برق در مقايسه با ديگر حامل‌هاي انرژي، رفاه بيشتري را از خانوارهاي فقير كم كرده است.

هدفمندسازي يارانه انرژي در لهستان بخشي از برنامه رفرم اقتصادي پس از فروپاشي نظام سوسياليستي را تشكيل مي‌داد كه موفق‌ترين برنامه در اين گروه از كشورها بود.

براساس بسته مذكور، پرداخت يارانه صنايع به روش شوك درماني قطع گرديد. انضباط مالي دولت تحت كنترل شديد قرار گرفت، رشد تورمي دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزايش يافت.

با حمايت صندوق بين‌المللي پول، پول ملي كاهش ارزش يافت و برنامه خصوصي‌سازي به همراه آزادسازي قيمت‌ها اجرا گرديد. همچنين قوانين تجارت خارجي به منظور تسهيل صادرات و جذب سرمايه‌گذاري خارجي اصلاح شد. آثار كوتاه‌مدت حاصل از اجراي برنامه فوق كاهش ش24 درصدي توليدات صنعتي و رشد 7/15 درصدي بيكاري بود. در مقابل نرخ تورم كه در اواخر سال 1989 به 2000 درصد رسيده بود در سال 1992 به 35درصد كاهش يافت.

با تقويت بخش خصوصي، به تدريج آثار اوليه رفع و اين بخش به موتور محرك اقتصاد تبديل شد  با ايجاد 500 هزار فرصت شغلي توسط اين بخش در سال 1992 نرخ بيكاري كشور كاهش قابل توجهي يافت.

براساس نتايج مطالعه‌اي درمورد منافع و زيان‌هاي افزايش قيمت انرژي بر خانوارها در لهستان، ميزان رفاه از دست‌رفته با كشش‌هاي قيمتي ارتباط داشته و در اثر افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي، خانوارهاي پردرآمد رفاه بيشتري از دست مي‌دهند.

با فرض كشش قيمتي تقاضاي صفر، رفاه خانوارهاي فقير 9/5درصد كاهش مي‌يابد. ثروتمندترين خانوارها با 2/8درصد كاهش رفاه روبه‌رو خواهند بود.

مييزان رفاه ازدست رفته خانوارها در اثر افزايش قيمت برق، بيشتر از ساير حامل‌ها مي‌باشد و رفاه از دست رفته براي كل خانوارها 6/2درصد كل بودجه آنها خواهد بود.

بررسي افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي بر بودجه خانوارهاي لهستان حاكي از آن است كه در اثر افزايش قيمت، هزينه خانوار افزايش مي‌يابد.

  تركيه و بسته سياستي كلان

تركيه در سال 2001 در يك بسته سياستي كلان شامل: معرفي نظام نرخ ارز شناور، كاهش كسري بودجه دولت و استقلال بانك مركزي و برناه اصلاح بازارهاي مالي، مخابرات و انرژي را با پشتيباني همه‌جانبه صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني به روش خصوصي‌سازي نهادهاي عمده دولتي اعلام كرد. برنامه خصوصي‌سازي بازار انرژي با آزادسازي آغاز شد.

در اين رابطه قانون بازار برق در سال 2001 به تصويب مجلس رسيد و بر اساس آن نهاد تهيه مقررات مربوط به بازار انرژي تأسيس شد. در سال 2004 شوراي عالي برنامه‌ريزي استراتژي اصلاح برق را تصويب كرد. قانون بازار برق تركيه از سال 2001 به اجرا درآمد. بر آن اساس بازار آزاد براي توليد و توزيع برق ايجاد شد. طبق قانون مذكور، شركت دولتي كه هر سه بخش توليد، توزيع و انتقال برق را برعهده داشت به تفكيك حوزه‌هاي توليد و بازرگاني در اختيار بخش خصوصي قرار داده شد.

در سال 2004 پارلمان تركيه طرحي را به تصويب رساند كه طي آن هزينه‌هاي توليد نفت داخل آن كشور اصلاح شد، قيمت براي مصرف‌كننده آزاد و در شركت‌هاي پالايش نفت دولتي، به بخش خصوصي انجام شد.

  هدفمندكردن يارانه مواد غذايي در الجزاير

از سال 1973 تا 1996 يارانه‌هاي مصرفي عمومي مواد غذايي به‌عنوان يكي از محورهاي اصلي سيستم حمايت اجتماعي الجزاير به‌شمار مي‌آمد. يارانه‌ها در اين كشور به دو شكل مستقيم (ازطريق انعكاس مستقيم در بودجه) و غيرمستقيم (ازطريق نرخ‌هاي ارز ترجيحي و قيمت‌هاي ثابت و حاشيه‌هاي سود) بودند. غلات، شير و شكر عمده‌ترين كالاهاي يارانه‌اي بوده و به ترتيب 35درصد، 38درصد و 18درصد منابع يارانه‌اي را به خود اختصاص مي‌دادند.

ازطرف ديگر هدف‌گيري يارانه‌هاي مواد غذ ايي به سمت فقرا بسيار ضعيف بود، به‌طوري كه در سال 1991 گروه‌هاي پايين درآمدي نسبت به گروه‌هاي بالاي درآمدي يارانه كمتري دريافت كرده‌اند.